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      2015年底中央经济工作会议提出了推进结构性改革，2016年要抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务。随之，中央农村工作会议提出了农业供给侧结构性改革，重点是去库存、降成本、补短板，这是党中央在粮食生产实现了“十二连增”后作出的重大决策。

      2004年以来，中国粮食连年增产，近三年产量稳定在1.2万亿斤，完成了总量任务，但是也隐含了诸多矛盾和问题，主要集中在以下四个方面，即总量与质量、品种与结构、成本与效益、需求与资源。通过农业供给侧改革，调整优化区域布局，转变农业发展方式，从而保障农产品有效供给，实现农业可持续发展。

农业供给侧改革关键点

   近年，城乡居民食物消费结构变化拉动了农产品需求的快速增长，然而中国自然资源禀赋不足，光热水土资源配置错位，这造成了中国南水北调、北粮南运的格局

   关于总量与质量问题。中国是一个13亿人口的大国，吃饭问题始终是头等重要的大事。按照现有人口、未来人口发展趋势，以及全面建成小康社会、户籍人口城镇化率的目标要求，农产品总量必须保持在较高水平。特别是“十三五”期间农民收入快速增长，2015年农民人均纯收入已超过1万元，提前五年达到预期目标，这意味着农村的农产品消费将有一个很大的提升。同时，对农产品的质量安全要求也越来越高，不仅品质要好，而且作物生长的土、水、环境要安全，农药残留不能超标。简而言之，农产品总量不能少，质量也要优。

   品种与结构的问题。这些年粮食的大幅度增产，并未解决品种结构矛盾和区域矛盾。这使人回想起上世纪90年代后期的粮食市场，虽粮食总产跃上1万亿斤台阶，但早籼稻、南方冬麦和东北春麦由于品质原因市场销路不畅，约占总产的20％粮食压在库里，只好做陈化粮处理，而优质小麦大米供给不足。当下的粮食库存高企，则是南方水稻爆棚，东北玉米积压，而东北粮食仓容的不足，又加剧了“卖粮难”。

   究其原因，近年粮食提价幅度较大，政策性收储影响了市场在粮价中的作用，造成了玉米的供大于求。前两年的肉价连续下跌，也反映出畜牧养殖的阶段性过剩。在粮猪供大于求的同时，部分农产品却产不足需，需要大量进口。

一是牛奶，这是中国人均占有量低于世界人均水平的少数农产品之一。国内奶源严重不足，加上食品安全因素，进口乳制品激增，除正常海关进口，出国旅游携带量也相当可观，以致一些国家对我国采取限购措施。今年中国和澳大利亚、新西兰等国双边贸易协定已开始生效，乳制品进口关税逐步取消，目前进口常温奶价格已低于国内同类产品，进口奶市场还有较大空间。

二是食用植物油。2015年进口大豆已超过8000万吨，棕榈油等其他食用油脂缺口也在扩大。食糖也产不足需，需要进口。由此出现“三量齐增”的现象，除了国内外价差因素，国内生产中的品种、结构矛盾，部分产品产销不对路，不能形成市场有效供给，是其重要原因。

成本与效益问题。从2004年以后，国家逐步提高大宗农产品价格。特别是2007年后，对粮食价格采取了小步快跑的提价方针。十年间，大豆价格提高了30％，油菜籽价格提高了14％，棉花价格提高60％，籼稻提高92％,粳稻提高了106％，玉米和小麦提高60％－70％。

但是同期生产成本增长更快，水稻和小麦成本增加了140％，玉米成本增加了160％，棉花和油菜籽生产成本增加近200％。生猪生产成本增加了180％，效益增长了150％（见下图）。大宗农产品生产成本的增长幅度远高于价格增幅。尽管国家提高农产品价格对保证农民收益起到了积极作用，但农业比较效益依然偏低，种一季粮不如打工七天的收入。但同时也形成了粮棉的“政策市”，造成了国内外价格倒挂，国外农产品大量进口。不解决农民务农收益低的问题，农业生产就不稳定。

需求与资源的问题。近年，城乡居民食物消费结构变化拉动了农产品需求的快速增长，然而中国自然资源禀赋不足，光热水土资源配置错位。南方地区，城镇人口聚集，耕地资源少，特别是西南地区的降雨虽然充沛，但是多山地，喀斯特地貌，土层薄，土壤贫瘠；北方地区土地相对充裕，但是水资源匮乏，需要投入大量资金修建水利工程以及田间渠系；西北等降水300毫米以下地区，发展旱作农业也较困难。

资源配置的先天不足造成了中国南水北调、北粮南运的格局。特别是中国的玉米带和畜牧带重叠度不高，形成了北粮南猪的格局，即东三省及内蒙古玉米产量大，肉类产量占全国的比重不高；南方省区为畜禽养殖量大，而饲料粮相对不足，特别是云贵川渝四省市肉类产量占17％，玉米产量仅占全国9.4％。

多年来，为满足农产品供给，对农业资源进行了掠夺性开发，草原湿地被占用，地下水超采，土壤有机质下降，黑土地黑土层流失；化肥农药投放及畜禽养殖密度超出了土地和环境的承载能力，面源污染严重，农业资源亮起了红灯。

农业改革切入点

从长远看，若畜牧带和玉米带重叠度大幅提高，增加了玉米就地转化，既能降低饲料粮成本，提高养殖效益，促进农民增收，也有利于缓解东北铁路运力紧张状况

实现资源配置，优化区域布局的目标是第一步。农作物生产受到水土气候条件及品种等因素制约，大范围调整的空间极其有限。改革开放30多年来，农作物的重大布局调整，仅有上世纪90年代中期的棉花西移战略，棉花主产区从冀鲁豫和长江流域转移到了新疆。尽管调整空间有限，但按照农畜林草统筹安排的思路仍有可为。

其次，推进“两带”（玉米带和畜牧带）融合。当前粮食去库存，关键在东北，重点在玉米。

消化玉米有两个途径，一是发展深加工，但我国玉米加工产能已经过剩，产品结构不能适应市场变化，企业亏损严重，且产品转型升级也需求一定的资金投入和时间，一年半载难以奏效。二是发展农区畜牧业。发达国家畜产品产区多数与玉米产区融为一体，而我国东北三省及内蒙古东四盟玉米产量占全国总产的43％，肉类仅占全国12.4％。加快东北的农区畜牧业发展，促进玉米带和养殖带有机结合，才能从根本上解决就地玉米转化问题。

就全国而言，按养殖业料肉比测算，国内饲料粮供给应是紧平衡状态，只是由于产区消化能力不足、销区调运不畅及成本高，才出现南方大量进口和东北地区玉米大量积压，国内大宗农产品优势丧失殆尽。东北大豆亦是如此。2000年前后，东北大豆进关，其盈亏平衡点在山海关，而我国油脂加工企业多位于南方沿海省区，运距远，流通成本高，使东北大豆失去了优势。

从长远看，若畜牧带和玉米带重叠度大幅提高，增加了玉米就地转化，既能降低饲料粮成本，提高养殖效益，促进农民增收，也有利于缓解东北铁路运力紧张状况。此外，“两带”重叠还可以促进养殖布局调整，缓解南方由于养殖密度过大产生的环境压力。

以资源承载力为前提调整布局。冀鲁豫新疆甘肃等地地下水已严重超采，要采取高效节水灌溉、退地减水、调整作物结构等措施，一方面提高农业用水效率；另一方面减少耗水量较大的冬小麦种植，改种其他耗水量较少的作物，或减少一季作物。目前小麦的库存充裕，减一季小麦对粮食产量影响不大，但影响当地农民的收入，已对退减地区的资金补助要有长远打算，否则难以奏效。

再次，实施新一轮退耕还林。西部地区退耕还林既是加强生态建设，也起到了结构调整的作用。2014年国务院批准的新一轮退耕还林范围是4240万亩，“十三五”期间拟将范围扩至8000万亩，其中包括25度以上原属基本农田范围的近4000万亩陡坡耕地。建议有关部门加快推进土地变性和补贴资金测算等相关工作。按退耕还林面积、当地玉米单产，以及全国玉米单产年均增长率粗略估算，增减相抵，退耕还林的减产量对全国总产量的影响有限，但云贵川三省退耕还林重点区会有一定影响，要注意把握节奏，同步抓好基本口粮田建设，防止局部粮食产量大幅波动带来的粮价上涨，影响当地农民退耕的积极性。

在农牧交错带实施退耕还草。上世纪50年代以来，我国经历了四次大规模的草原开垦，有关部门数据统计，多年的开发使北方草原边界向西退缩了100公里，向北退缩了200公里，约3亿亩的耕地是来自于草原，主要分布在内蒙古、东三省草原沿线以及新疆北疆，随着粮价波动，部分土地已是时种时荒。对这部分农牧交错带要严格实行退耕还草，可以选择适宜品种，通过人工种草，逐步恢复草原生态系统。

同时， 调整品种结构，推进玉米大豆轮作。粮食库存积压主要是玉米，重点在东北，重中之重在黑龙江。近十年的黑龙江玉米面积扩大5000多万亩，产量增加2500多万吨，相应减少大豆2000多万亩。由于黑龙江玉米种植北移，籽粒含水率高，质量相对较差。建议在黑龙江采取建立大豆保护区的方式，实施玉米和大豆轮作，若将1000万亩玉米改种大豆，按照单产的比例3∶1计，即增加120万吨大豆供给，减产370万吨玉米，相应减轻250万吨的仓容压力。这是一举多得的好事。鉴于大豆收益低，农民有后顾之忧，国家财政可拿点钱，参照玉米的收益，对大豆种植给予补贴。如果国家补贴额度达不到农民心理预期，单靠行政命令，玉米大豆的轮作也难推动。有关部门反映，去年推广轮作，每亩补贴150元，农民仍不接受，说明比较效益低，补贴没有达到农民心理预期。东北是大豆的原产地，保护大豆原产地对于中国来说意义重大，仅此一点，国家也应该出钱保护。

更值得谋长远的是，转变发展方式，实现资源永续利用。实施化肥农药使用量“零增长”行动。我国是化肥农药生产大国使用大国，从现有的农药品种质量及施用水平与国外有较大差距。中国用了全世界31％的化肥，生产了全球16％的粮食及其他农产品，化肥施用量数倍于国外；农药中杀虫剂比重大，缺乏高效低毒低残留品种。迫切需要化学工业的支持，特别是农药企业的支持，好产品加上好服务，“双零”行动才能实现。

加强东北黑土地保护。东北黑土地范围涵盖黑吉辽三省及内蒙古东四盟，耕地面积4.3亿亩，其粮食产量占全国总产20％以上，商品粮占全国三分之一，是国家重要的粮食战略基地。由于50多年的高强度开发，土壤黑土层已减少至20厘米－30厘米，土壤有机质含量降低，耕地质量明显下降。下一步要大力推广保护性耕作，秸秆还田、施用有机肥，增加土壤有机质含量。上世纪70年代，美国出现的“黑风暴”引发了免耕技术的推广应用，取得了很好的效果，完全可以借鉴。同时要严格控制东北水田面积。水稻经济效益好，导致东北水田面积迅速扩大，黑龙江省十年间水田面积扩大了2800多万亩，反复灌排水导致黑土层流失。要合理安排东北水稻生产，统筹考虑生产和生态的关系，有计划地实施退田还湿，使三江平原的湿地发挥地球之肺作用。

推进循环农业。推动种养业废弃物资源化利用和无害化处理，农作物秸秆或是直接还田，或是通过牲畜养殖过腹还田,增加土壤有机质含量。分类治理畜禽养殖污染，实现粪污资源化利用，大型养殖场开展粪污资源循环利用；农户养殖场可根据周边消纳能力，采用“猪沼果”模式，变废为宝。

不能削弱粮食综合生产能力

推进供给侧改革中，要统筹当前和长远，解决眼前问题，更要筹谋未来，务必要坚持底线思维，牢牢把握谷物基本自给、口粮绝对安全的中国粮食安全的基本方针

从目前来看，国内粮食库存压力大，玉米产大于需，但从长期来看，中国粮食生产能力与需求仍处于紧平衡状态。

中国的人口占世界人口的19％，粮食产量占世界16％，未来粮食生产受到资源条件制约，特别是有效供给不足和区域平衡矛盾依然存在，对此要有清醒的认识。要从长远的、战略的视角审视中国的粮食问题，要充分肯定新时期农业发展对国民经济发展的作用，正是因为有了粮食的“十二连增”，有了总量的保证，才有了调整农业结构、转变发展方式、推进可持续发展的基础。农业供给侧结构性改革，调整种植结构，只是顺应市场需求适当减少产量，绝非降低粮食综合生产能力，国家将继续加强高标准农田建设，真正做到藏粮于地、藏粮于技。各地务必吸取前几轮结构调整的教训，不能重蹈覆辙。

因而，在推进供给侧改革中，要统筹当前和长远，解决眼前问题，更要筹谋未来，务必要坚持底线思维，牢牢把握谷物基本自给、口粮绝对安全的中国粮食安全的基本方针，牢牢把握底线。同时充分利用境外资源，增加有效供给，满足国内市场需求，通过加强与主要农产品出口国的合作与贸易往来，使中国农业和世界农业融为一体。

作者为国家发改委农村经济司副司长

本文原载于《财经》杂志2016年第12期，转载请注明出处

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